中期财政规划仍存多项障碍 专项转移支付面临压缩

摘要：2015年是中期障碍专项转移支付深化改革的关键之年，财税领域的财政改革仍然是重中之重。

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 吴建华 北京报道    2015年是规划深化改革的关键之年，财税领域的仍存改革仍然是重中之重。    1月23日，多项《国务院关于实行中期财政规划管理的面临意见》（国发［2015］3号文）（以下简称《意见》）的发布，标志着研究酝酿多年的压缩中期财政规划，将在今年正式落地。中期障碍专项转移支付    “《意见》的财政出台只是表明国家要推动这项改革，但具体编制还需要财政部制定相应的规划指南和办法。”接近财政部的仍存人士告诉《华夏时报》记者，《意见》的多项酝酿出台可以追溯到2012年在世界银行的帮助下启动的相关研究，2013年财政部在国内外进行了广泛的面临考察、调研，压缩形成了研究报告，中期障碍专项转移支付去年财政部预算司在征求相关部委意见之后正式起草了文件。    现行的年度预算存在财政支出决策短期化、支出结构固化僵化、与专项规划、区域规划和财政规划衔接不够的问题，导致支出结构不尽合理，结转结余资金较多，财政资金绩效不高。正在进行财政部相关课题研究的财政部财科所研究员王泽彩表示，中期财政规划主要是为了解决这些问题。过渡形态    记者注意到，《意见》发布前两天，国务院办公厅发布《通知》从盘活财政资金的角度提出，2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算，特别是要在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展三年滚动预算试点。    据了解，目前，世界上已有超过2/3 的国家实施了中期财政规划。    为什么不叫中期滚动预算而叫中期财政规划呢？王泽彩表示，一旦叫做预算就意味着要报人大审批，约束力更强，但一年编报三年的预算在现有的财政管理基础，信息化手段，包括各预算单位人员的能力上都不具备，需要有一个逐步过渡。    《意见》明确指出，中期财政规划是中期预算的过渡形态，最终要过渡到真正的中期预算，“全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用”。    参照世界银行对中期支出框架的分类，中期财政规划可以分为三个层次：第一层次是最低层次的中期财政框架，第二层次是中期预算框架，第三层次是最高层次的中期绩效框架。“终极目标是使得绩效二字植入到中期财政规划管理的全过程。”王泽彩说。    据了解，早在2009年，河北省在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作，河南省焦作市也开始实施跨年度中期预算试点；但并没有在全国形成较大示范作用。    河南某市财政局预算部门人士对记者表示，目前基层要编中期财政规划，存在没人手、没时间、没能力的主客观难题。    上述接近财政部的人士表示，《意见》虽然对中期财政规划的主要内容、编制主体和程序做了总体要求，但仍缺乏操作性。目前财政部正在抓紧制定《预算法实施条例》，以及关于编制中期财政规划的管理办法，前者很可能已经上报国务院。多重障碍    “收支预测是基础，财政可持续发展是关键，其他配套改革是保障。”王泽彩说。多位受访人士对本报记者表示，编制中期财政规划的关键在于准确预测未来3年的财政收支情况。    上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲表示，从既有的财政收入预测来看，GDP是最重要的指标之一。预测多快的经济增速、财政收入与经济增长之间的关系，都是中期规划需要明确的。“就像年度预算需要细化一样，中期规划要发挥作用的关键在于能把预测的收支项目具体化、量化。”    《意见》要求中期规划要与国民经济发展规划、专项规划相衔接。那么，为什么不编制五年中期规划呢？王泽彩认为，关键在于预测准确度，第一年预测的准确度可能达到95%以上，第二年到90%，第三年可能80%的准确度都比较困难。    此外，大规模的转移支付也是编制中期财政规划的障碍。“尤其是专项转移支付，很多资金都要靠地方自己去争取，今年有的也许明年就不一定再有，这给地方财政收入带来很大不确定性，因此必须大力压缩专项转移支付规模。”邓淑莲说。    2013年财政收支决算数据显示，中央对地方转移支付4.38万亿元，约占全国财政收入（12.92万亿元）的30%，其中一般转移支付2.45万亿元。近年的数据显示，中央转移支付一直占地方财政支出的40%以上。    编制中期财政规划除了要预测现行政策下财政收支，另一个重点是分析现行财政收支中存在的政策问题，包括财政收入制度存在的问题、财政支出政策存在的问题，以及债务风险问题，以期在中长期视野下加以解决。    “上海当时是想选择金山区在部分预算单位做试点，江苏想选择一些重点行业做试点。”据邓淑莲了解，上海、江苏等地对于编制中期财政规划此前也想有所动作，但由于财政部没有具体操作性指导文件，感到无从着手。    王泽彩认为，首先需建立财政、国地税、人民银行、国家统计局、发改委等部门间互联互通的大数据平台；其次，加强对各级财政部门预算管理人员的培训，提升其能力；再次要大胆地借鉴国外发达国家预测财政收支的技术手段方式方法。    “编制中期财政规划不能设定太多的政策目标，要有主有次。”邓淑莲说。