法治力量为青衣江生态护航——雅安探索推进水电站生态流量管控立法实践

　　8月30日，法治法实雨城区高家坝候鸟科学观测与救助站，力量量管几只鸳鸯、为青赤麻鸭、衣江雅安领角鸮正在江水边，生态水电“惬意”地享受自然风光。护航“生态环境好不好，探索推进态流看看鸟儿就知道。站生”市鸟类保护与观赏协会会长罗向冰说。控立

　　作为长江上游重要的法治法实生态屏障和水源涵养地之一，青衣江也是力量量管雅安的母亲河。2019年1月1日起，为青全省范围内首部流域水环境保护的衣江雅安地方性法规——《雅安市青衣江流域水环境保护条例》（以下简称《条例》）正式实施，其中涉及水电站生态流量管控的生态水电系统性立法在全国范围内实属首创。

　　《条例》实施5年来，护航全市上下持续推进青衣江流域河湖保护和水生态环境整体改善，水电站生态流量下泄管控乏力的局面得到了根本扭转，青衣江逐步实现了鹰击长空、鱼翔浅底的生态美景。

　　生态建设倒逼立法

　　雅安水力资源得天独厚，青衣江、大渡河两条重要水系流经全境，是国家十大水电基地之一。

　　市人大常委会法工委副主任梅伯鹏介绍，在2018年法规立项时，仅青衣江流域已建电站就达445个，在建电站15个。青衣江流域水电资源的开发利用，为全市经济发展提供了强有力的动力支撑，但水电站生态流量管控乏力，也破坏了生态环境。

　　“青衣江流域水电资源主要采用梯级开发模式，水电站以引流式电站和拦水式电站为主，下游电站发电取水量较大程度受上游电站水流泄放量影响。”梅伯鹏说，现行上位法及上级政策规定了水利水电建设项目水资源论证和取水许可等一系列制度，但实际运行中，存在法律和政策“空白”，缺乏具体操作性使得实施效果有所“折扣”。

　　该如何守护好一江碧水？只有变被动应对为主动管理，才能有效改变我市水电站生态流量管控乏力的局面。雅安市决定通过系统的水电站生态流量下泄管控立法，化解上下游电站发电取水矛盾，避免水电资源无序开发，维护民生利益和保护生态环境。

　　市人大常委会紧锣密鼓，在立法过程中深入调研，发现水电站生态流量管控乏力的原因之一，就是国家及省级层面尚未制定较为系统的水电站生态流量下泄管控法律法规，因职责不清、法无授权、法无刚性等因素，主管部门管理于法无据，工作处于被动应对状态。

　　创设制度支撑立法

　　针对调研发现的症结，《条例》的八章六十三条，从水环境保护日常监管和考核机制的搭建，河道管理、饮用水水源保护区、自然保护区、河岸控制区等重点区域水污染防治，城乡污水达标排放及雨污分流管理，畜禽养殖污染防治，水电站生态流量管控等十二个方面对青衣江流域水环境进行保护。

　　其中，《条例》在全国范围内创制性地设置了水电站生态流量管控制度。依据2011年水利部制定的《水利水电建设项目水资源论证导则》，市人大常委会从法理上推断出电站最小下泄流量值不得低于最小下泄生态流量值的结论，解决了长期以来电站最小下泄生态流量与电站最小下泄流量关系不清晰、概念不明确，无法实施有效监管的问题。

　　“有了法理基础后，《条例》进一步明晰相关部门责任，同步督促业主履职，补充监督整改措施及整改不到位的处置措施，细化落实监控措施，明确规定废弃电站阻水设施的拆除责任主体、监督主体和时间规定，形成工作合力。”梅伯鹏说。

　　《条例》实施后，生态环境和水行政主管部门采用“一站一策”的原则，组织完成了全市水电站最小下泄生态流量值的核定和最小下泄流量值的调整。依托“互联网+大数据”工作，各水电站均建立了生态流量在线监管系统，并实现与监管部门联网，总体实现生态流量监测值24小时实时更新显示，确保了监管部门在“第一时间”发现问题，既实现执法证据及时收集固定，又便于督促整改措施有效跟进。

　　管用见效彰显立法

　　8月29日，大唐雅安电力开发有限公司大兴电厂，厂长刘玲盯着监控：“44立方米/秒，是最小下泄生态流量值。”

　　电厂建设之初，并没有考虑生态流量。在《条例》正式实施前，电厂通过在闸板底板上设置限位块、闸墩安装视频监控等举措，完善了生态流量泄放设施、监控检测设施。

　　刘玲算了一笔账，生态流量管控后，大兴电厂每年少发近2500万度电，损失利润800余万元，但换来的是优良的生态环境：“这笔账算下来很值得。”

　　《条例》实施后，“以罚促改”的立法效果明显。

　　2019年3月，宝兴县水利局对检查中发现的某水电站未足额下泄生态流量的行为，开出了全国首张罚单。2020年2月，芦山县水利局依据生态流量监管系统的智能预警功能，对某水电站未足额下泄生态流量立案查处并依据法规处以罚款，成为全国首起运用在线监控系统发现和处罚的未按规定足额下泄生态流量的案件。

　　市水利局统计，截至目前，全市2019年以来依据法规累计开展生态流量处罚26件，罚款90.75万元。

　　电站生态流量在线监管系统与监管部门联网，为监管部门取证创造了技术条件；通过实施性立法落实上位法的规定，为实施行政处罚提供了法律支撑；创制性设制按日连续处罚制度，提高了电站业主的违法成本；生态调度（解网）制度，则确保了行政处罚执行高效。

　　“从及时取证、实施处罚到视情节加重处罚再到有效执行，各个环节规定明确、衔接顺畅，执法工作实现闭环运行、高效推进。”市人大常委会法工委主任陶炳忠表示，近5年来的法规实施效果表明，我市制定的水电站生态流量管控立法成效明显，依法监管常态执行，以罚促改、以法促保的立法效果基本实现。

　　雅安市融媒体中心记者 张婧